Комментарий № 19 / 11.10.2018
Евгений Прейгерман
Наоборот, по мере роста геополитической напряженности в Европе и возникновения новых вызовов безопасности она становится практической необходимостью. Без понимания реальных (а не желаемых и иллюзорных) дилемм внешней политики Беларуси и международных условий, в которых реализуется суверенитет государства, сложно интерпретировать логику действий правительства, оценивать эффективность этих действий и предлагать альтернативы.
Более того, в Беларуси дискуссия о предпосылках, возможностях и ограничениях собственного суверенитета зачастую преломляется через традиционное черно-белое восприятие действительности, обусловленное внутриполитическими противоречиями.
Здесь повсеместно доминируют нормативные оценки и «баррикадное мышление». В большинстве общественных дискуссий о внешней политике вместо анализа в лучшем случае получается обмен пожеланиями, сформулированными «крупными мазками». В итоге общество (которое по определению не может быть коллективным специалистом по международным отношениям) и власть (которая ежедневно занимается реализацией внешней политики в реальных, а не идеальных условиях) часто живут в разных мирах и оперируют разными категориями.
Зависимость ≠ отсутствие суверенитета
Основывается популярный тезис об отсутствии у Беларуси независимой внешней политики на очень простой эмпирике: главным образом, на уровне зависимости белорусской экономики от российской. И действительно, такая зависимость не просто существует – она огромная. Это касается и критичности российского рынка для крупных белорусских производителей, и доступа по льготным ценам к российским сырьевым товарам, и кредитных возможностей. Доля России по всем этим показателям несравнимо большая, чем доля других внешних партнеров Беларуси (как правило, даже вместе взятых). Это факт.
Однако что этот факт говорит нам о белорусском суверенитете и независимости внешней политики? Почти ничего. Потому что зависимость от какой-то зарубежной страны и независимость (суверенность) собственной внешней политики государства – это принципиально разные понятия. И разнятся они не только приставкой «не».
Если говорить совсем просто, государственная независимость либо есть, либо ее нет.
Независимость не может измеряться в процентах, градусах, метрах или еще в чем-то. Ее можно лишь констатировать на основании одного ключевого критерия: где и кем принимаются государственные (в том числе внешнеполитические) решения. То есть если белорусские государственные решения принимаются в Минске, то Беларусь – независимое государство. Которое, к слову, не только само принимает решения, но и несет полную ответственность за эти решения. А то, что белорусские внешнеполитические решения принимаются именно в Минске, едва ли может вызывать сомнения. Если же такие сомнения есть, то можно обратиться к наиболее заметным и «эпохальным» событиям последнего десятилетия: непризнание Абхазии и Южной Осетии, собственная позиция по Крыму и Донбассу, отказ от размещения российской авиабазы, неприсоединение к российским санкциям в отношении Украины и Молдовы и т.д.
Измеряться же может не факт независимости или ее отсутствия, а поле для внешнеполитического маневра государства. Другими словами, насколько широк диапазон альтернативных тактических и стратегических действий, которые государство может предпринять на международной арене без урона своим национальным интересам. А базовый национальный интерес – это сохранение и усиление собственной субъектности. То есть собственной независимости.
И вот поле для внешнеполитического маневра Беларуси действительно не очень широкое. Связано это с целым рядом факторов, в том числе и со степенью зависимости от конкретных внешнеполитических партнеров.
Факторы, сужающие поле для маневра
Во-первых, поле для внешнеполитического маневра любого государства определяется структурными факторами. То есть положением государства в системе международных отношений, которое неизбежно «программирует» особые потребности, возможности и ограничения этого государства во взаимодействии с другими государствами и негосударственными акторами.
Со структурной точки зрения, Беларусь – это малое государство, которое находится в конфликтогенном геополитическом пограничье. «Малость» государства в системных категориях означает его априорную неспособность самостоятельно или даже в союзе с другими малыми государствами формировать собственную среду безопасности. А наше геополитическое пограничье – это регион Восточной Европы, который находится на стыке конкурирующих зон влияния и интеграционных проектов. В результате в этом регионе геополитические противоречия особенно чувствительны и взрывоопасны.
Структура международных отношений как бы постоянно напоминает малым государствам знаменитые строки Фукидида: «Сильный делает то, что может, а слабый терпит то, что должен». То есть малые государства особенно уязвимы самой структурой, в которой оказываются волей судьбы и истории. Разумеется, в современном мире малые государства не обречены – у них есть множество возможностей не просто выживать, но и расширять собственное поле для маневра. Часто они даже могут делать это активно. Но только тогда, когда внешняя политика не игнорирует структурные факторы, а находит способы извлечь из них максимальную для себя пользу.
Во-вторых, широта поля для маневра определяется историей и спецификой отношений с ключевыми внешнеполитическими партнерами. Здесь к структурным факторам добавляются и субъективные, в том числе на уровне конкретных лиц, принимающих государственные решения. В частности, большое значение имеют такие категории, как доверие, каналы коммуникации, взаимопроникновение интересов, политическая и экономическая совместимость и т.д.
Если кратко описать с этой позиции последнее десятилетие отношений Беларуси с ключевыми игроками в регионе, то получается хорошо известная картина:
- с Россией при всех естественных сложностях и противоречиях отношения носили системный и глубокий характер, который, в частности, отражен в совместных интеграционных проектах;
- с ЕС и США отношения преимущественно находились в замороженном конфликтном состоянии, из-за чего в них до сих пор критически не хватает доверия (с обеих сторон);
- с Китаем лишь в последние годы намечаются качественные сдвиги, которые могут сделать отношения по-настоящему стратегическими (правда, это во многом будет зависеть от развития китайских инфраструктурных проектов, таких как инициатива «Пояса и пути»);
- с Украиной двусторонние отношения традиционно эффективные, однако их возможности ограничены многими факторами, в том числе геополитическими.
Как и почему получилась такая внешнеполитическая картина – отдельный и интересный вопрос. В чем-то это результат решений самого Минска, в чем-то – наших партнеров, а в чем-то – естественное следствие структурных факторов. Но в любом случае фактом является то, что именно эта картина сегодня является исходной реальностью, которая задает рамки возможного и необходимого для внешней политики Беларуси.
В-третьих, широта поля внешнеполитического маневра любого государства определяется его собственной мощью. Другими словами, его экономическим, военным, дипломатическим потенциалами, инновационностью, качеством человеческого капитала, а также эффективностью и слаженностью работы системы госуправления. В отличие от чисто структурных факторов, государство имеет все возможности повышать собственную мощь. При этом между внешней политикой и собственной мощью связь двусторонняя: как внешнеполитические возможности зависят от государственной мощи, так и последняя изменяется в зависимости от происходящего во внешней политике. И по этому показателю у Беларуси есть как сильные стороны, так и множество требующих устранения проблем.
Внешнеполитические интересы
Еще одним ключевым для дискуссии о независимой внешней политике понятием является интерес. В анализе международных отношений интерес важно не путать с желанием или визионерством. Интерес – это всегда реальная категория, которая производна от конкретных существующих здесь и сейчас условий. В какой-то степени можно согласиться с мнением, что интерес объективен. По крайней мере, базовый национальный интерес – укрепление государственного суверенитета – действительно имеет объективную основу и создает объективные предпосылки для внешнеполитических действий.
Интерес государства формируется исходя из его собственных целей и возможностей, соотнесенных с целями и возможностями других государств. Даже если речь идет о долгосрочном интересе, то он не может конструироваться (и декларироваться) без учета международных реалий и интересов других акторов просто потому, что политикам или ученым так хочется. Вернее, может, и так даже иногда происходит. Но результат такого конструирования либо нулевой, либо, что бывает чаще, отрицательный (а иногда и трагический).
Периодически в СМИ и даже экспертных дискуссиях встречаются утверждения в стиле: «это было бы в интересах Беларуси, но не делается из-за боязни реакции со стороны кого-то из внешних партнеров». Например, Москвы. Само по себе такое утверждение лишено логики и здравого смысла.
Если оценка ситуации приводит к выводу, что последствия от какого-то действия или решения наиболее благоприятны для страны по сравнению с иными альтернативами, то именно такое действие или решение и соответствуют ее интересам.
А если ожидаемая реакция со стороны других государств на собственное действие по своей болезненности «перекроет» выгоды от этого действия, то оно не является лучшей альтернативой. Соответственно, интерес государства – не предпринимать такого действия.
При этом в анализе выгод и возможных последствий для государства от собственных действий, а также в самих таких последствиях и проявляется его суверенитет. Государства, которые лишены внешнеполитической независимости, не имеют возможности и необходимости проводить подобный анализ.
Таким образом, это очень краткое и схематичное описание основных факторов, определяющих суверенитет и возможности внешнеполитического маневрирования государства. Некоторые критерии и их интерпретация требуют отдельной дискуссии. Но принципиально важно, что обзор этих факторов указывает на многомерную реальность, в которой работает белорусская дипломатия и которая отличается от часто упрощенных интерпретаций в СМИ. Он также задает систему координат для тех, кто хочет помогать Беларуси расширять поле внешнеполитического маневра и тем самым укреплять суверенитет и независимость.
Евгений Прейгерман - руководитель экспертной инициативы «Минский диалог».
Комментарий подготовлен при поддержке
Фонда им. Конрада Аденауэра (Германия)
