Стратегическая оценка № 16 / 27.07.2020
Александра Мерфи
Ключевые выводы
- Великобритания не отступает от непростых внешнеполитических решений, которые отталкивают потенциальных торговых партнеров, и уделяет первоочередное внимание вопросам национальной безопасности и прав человека.
- Решимость довести Брексит до конца частично сформировала реакцию Великобритании на пандемию COVID-19 и продемонстрировала отсутствие готовности работать с ЕС во время кризиса.
Великобритания столкнулась с непростыми геополитическими обстоятельствами еще до начала пандемии COVID-19. Лондон определяется со своей новой ролью вне ЕС. И, наряду с глобальной пандемией коронавируса, этот процесс совпал с новыми противоречиями с Россией, разгорающимися спорами между Китаем и США, а также вызовами «особых взаимоотношений» Великобритании с США. Эти факторы сами по себе позволяют предположить, что Лондону стоит вести очень тонкую выверенную внешнюю политику, которая бы стимулировала новых торговых партнеров и снижала политическую напряженность, однако этого не произошло.
Несмотря на возможные политические последствия, за последнее время Великобритания приняла «поправку Магнитского» и предложила гражданство жителям Гонконга. Эти решения будут иметь существенные геополитические последствия для Великобритании как во время, так и после глобальной пандемии.
Проблемы безопасности до COVID-19 и геополитический ландшафт
В декабре 2019 года в Великобритании состоялись всеобщие выборы, убедительную победу на которых одержала партия премьер-министра Бориса Джонсона. Тем самым был обеспечен выход Великобритании из ЕС. 31 января 2020 года начался 11-месячный переходный период, в течение которого страна фактически остается в таможенном союзе и едином рынке ЕС и продолжает следовать правилам ЕС, но не представлена в политических институтах. Например, в Европарламенте нет ни одного депутата от Великобритании.
В качестве одного из учредителей НАТО Великобритания в начале декабря 2019 года провела встречу глав государств и правительств, посвященную 70-летию альянса. В условиях, когда Брексит ослабляет связь Лондона с Европой, возрастает важность роли Великобритании в НАТО для демонстрации приверженности страны задачам обеспечения глобальной безопасности и развития сотрудничества. В качестве одной из многочисленных мер поддержки альянса Великобритания направляет около 900 военнослужащих в рамках программы Расширенного передового присутствия в Эстонии. Из-за членства в НАТО Великобритании также пришлось иметь дело с новыми факторами неопределенности в рамках альянса. К ним относятся противодействие США закупкам Турцией российской системы ПВО, упреки в адрес ряда европейских стран по поводу их оборонных бюджетов, а также отсутствие ясности в обязательствах Трампа перед НАТО.
У Великобритании имеется недавний опыт балансирования между ЕС и США в контексте сделки с Ираном. Министры иностранных дел Франции, Германии и Великобритании вместе выразили сожаление по поводу решения США выйти из ядерной сделки с Ираном. Великобритания косвенно поддержала США в связи с убийством Касема Сулеймани в январе, однако затем встала на сторону европейских лидеров и призвала США и Иран к деэскалации. Эта ситуация подчеркнула трудности, с которыми столкнется Великобритания, пытаясь угодить и США, и ЕС.
Текущие тенденции
Китай
«Золотая эра» отношений Великобритании с Китаем (именно так в 2015 году охарактеризовал двусторонние отношения тогдашний канцлер казначейства Джордж Осборн) закончилась. За тот период состоялся визит президента Китая Си Цзиньпина в Великобританию в 2015 году, озвучивались грандиозные планы относительно китайских инвестиций. Например, в новую ядерную программу, а китайский телекоммуникационный гигант Huawei получил согласования, необходимые для строительства в Великобритании сети 5G. Контраст с сегодняшней ситуацией просто разительный. СМИ сообщили, что Борис Джонсон был «в ярости» из-за того, что Китай приводил неверные цифры о количестве случаев COVID-19 и данные об инфективности вируса. В июле Великобритания отменила решение по Huawei, вызвав гнев Китая, и в китайских государственных СМИ появились материалы о необходимости «публичного и болезненного» возмездия. Считается, что это решение Лондона стало результатом давления со стороны США. Торговый представитель США Роберт Лайтхайзер заявил, что новое соглашение между США, Мексикой и Канадой станет шаблоном для будущих торговых сделок США, и в нем содержится пункт, наделяющий США правом отклонить любую торговую сделку, которую Мексика или Канада решат совершить с «нерыночными экономиками», к которым относится и Китай. Аналогичную сделку США могут продублировать с Великобританией.
Отношения между Великобританией и Китаем еще больше осложняются из-за ситуации в Гонконге. Борис Джонсон осудил навязывание Китаем Гонконгу нового закона о национальной безопасности. Он заявил, что закон представляет собой явное нарушение Китайско-британской совместной декларации 1984 года, согласно которой Гонконг был возвращен Китаю в 1997 году, и отменяет принцип «одна страна, две системы», закрепленный в Совместной декларации. В июле 2020 года Великобритания предложила гражданство трем миллионам жителей Гонконга, разозлив Пекин, который предупредил о возможных последствиях. Посол Пекина в Лондоне Лю Сяомин обвинил Великобританию в грубом вмешательстве и предупредил: «Китай хочет быть другом и партнером Великобритании. Однако если вы будете относиться к Китаю как к враждебной стране, вам придется нести ответственность за последствия». МИД Великобритании также недавно потребовал Китай допустить наблюдателей из ООН в Синьцзян из-за опасений по поводу нарушений прав человека.
Эта ситуация также позволила оценить масштабы предстоящего дипломатического вызова для Великобритании.
Мир отреагировал на новый закон Китая о национальной безопасности по-разному, что стало ясно на 44-й сессии Совета ООН по правам человека. Заявление в поддержку китайского закона поддержали 53 страны, а Великобритания получила поддержку 27 стран, выступивших с его критикой. В группу поддержки КНР вошли 15 африканских стран, давших Лондону понять, что за последние 5 лет Великобритания уступила свои позиции в Африке Китаю. А также некоторые монархии Персидского залива, которые обычно занимают сторону Лондона. Покидая ЕС, Великобритания также не имеет четкого стратегического или практического ответа на китайскую инициативу «Пояс и путь».
ЕС
Из-за отказа правительства присоединиться к программе ЕС по вакцинации от коронавируса и схеме ЕС по закупкам аппаратов ИВЛ, а также в связи с тем, что правительство Великобритании упустило три возможности участия в схеме ЕС по массовым закупкам СИЗ, министры были вынуждены отрицать, что свою роль сыграли антиевропейские настроения. Высокопоставленный госслужащий сэр Саймон Макдональд заявил, что Великобритания приняла «политическое решение» не присоединяться к схеме ЕС по закупке медицинского оборудования. Несмотря на то, что чиновник впоследствии отказался от своих слов, его заявление перекликается с широко распространенным мнением о том, что во время пандемии приоритетом правительства Великобритании стал Брексит, а не сотрудничество с ЕС.
В июне 2020 года Великобритания и ЕС договорились не продлевать переходный период после декабря. Это означает, что до его окончания на переговоры о заключении соглашения остается чуть менее шести месяцев. После недавнего раунда переговоров в июне главный переговорщик ЕС по Брекситу Мишель Барнье заявил, что существенного прогресса в достижении соглашения достигнуто не было, обвинив Великобританию в отказе от принятых обязательств.
Переговоры зашли в тупик из-за того, что не удалось договориться по ключевым вопросам, таким как политика в области рыболовства и границы Северной Ирландии. Камнем преткновения также стал вопрос обращения с данными.
Лондон рискует не заключить соглашение о предоставлении достоверных данных, обеспечивающее свободный обмен личными данными между Великобританией и ЕС, если не удастся доказать наличие достаточных соответствующих стандартам ЕС защитных мер, предусмотренных в соглашении между Великобританией и США о доступе к данным для проведения уголовных расследований.
Это еще более подчеркивает трудности, с которыми сталкивается Лондон в связи с необходимостью заключения соглашений как с США, так и с ЕС.
Россия
Российско-британские отношения остаются напряженными после скандала с применением нервно-паралитического вещества в Солсбери в 2018 году, а спад в двусторонних отношениях наблюдается с 2006 года, когда был отравлен Александр Литвиненко. 13 июля в Великобритании были объявлены первые санкции в соответствии с «поправкой Магнитского», направленные, в частности, против российских чиновников, якобы причастных к жестокому обращению с Сергеем Магнитским. Россия пригрозила ответными мерами и назвала санкции «бессмысленными», добавив, что этот шаг «не приведет к улучшению российско-британских отношений».
В июле министр иностранных дел Великобритании Доминик Рааб обвинил Россию в организации хакерских атак с целью хищения результатов разработки вакцины против COVID-19 в Великобритании, США и Канаде. Это в очередной раз вызвало гневную реакцию со стороны российского посла Андрея Келина, который заявил: «Я вообще не верю в эту историю». Великобритания была одной из самых сильных сторонниц введения санкций ЕС против России, и в контексте Брексита будет интересно посмотреть, продолжит ли Лондон свою напористую политику санкций против Москвы.
Шотландия
Вопрос о независимости Шотландии может вернуться в повестку после того, как июльский опрос общественного мнения показал, что 54% шотландцев в настоящее время выступают за независимость. Ожидалось, что референдум 2014 года отложит вопрос о независимости Шотландии на целое поколение, однако, когда 62% шотландцев проголосовала за то, чтобы остаться в ЕС, обсуждения перспектив независимости возобновились с новой силой. К вопросу о независимости добавился и фактор борьбы с пандемией COVID-19: есть мнение, что первый министр Никола Стерджен справляется с кризисом более компетентно, нежели Англия.
Парламентские выборы 2021 года могут привести к предоставлению мандата на проведение повторного референдума, если Шотландская национальная партия получит значительное большинство в новом парламенте. Этот внутренний вопрос может иметь существенные последствия для безопасности и геополитического положения Великобритании. Не в последнюю очередь потому, что комплекс Trident британской программы ядерного сдерживания находится в Шотландии.
Что ожидает Великобританию?
В ближайшие годы Великобритания столкнется с затяжным периодом переговоров по Брекситу, в рамках которых ожидается пересмотр минимум 759 соглашений. Переговоры пройдут на фоне глобальной рецессии, ослабления процессов глобализации и в условиях угнетенной внутренней экономики, что делает заведомо непростую задачу гораздо более комплексной.
Отказ от продления сроков переговоров с ЕС дает понять, что Великобритания не хочет затягивать с Брекситом дольше, чем это необходимо.
В июне 2020 года правительство Великобритании объявило о слиянии Министерства иностранных дел и Министерства по международному развитию, при этом Борис Джонсон заявил, что расходы Великобритании на предоставление помощи слишком долго «не учитывали интересы Великобритании». Это свидетельствует об ужесточении контроля над иностранными расходами в будущем в рамках правительственной инициативы «Глобальная Британия».
Выборы, которые пройдут в США в ноябре, определят будущее отношений между Великобританией и США. Имеются опасения, что переизбрание Трампа приведет к ухудшению двусторонних отношений; в то же время администрация Байдена может рассматривать Лондон в качестве вторичного партнера, отдавая приоритет ЕС. Позиция Великобритании в отношении Китая вряд ли станет примирительной: 20 июля в ходе интервью на британском телевидении китайскому послу были заданы неудобные вопросы в связи с ненадлежащим обращением с мусульманами-уйгурами. Принятая «поправка Магнитского», по-видимому, будет использоваться в рамках более «правозащитной» внешней политики Великобритании, однако пока нет никаких признаков того, что такая политика будет применяться в отношении Китая.
Таким образом, перед Великобританией стоят многочисленные вызовы. В частности, необходимость поиска своего нового места в мире, который становится все более расколотым, не имея при этом возможности рассчитывать на поддержку ЕС или США.
Александра Мерфи - приглашенный эксперт, Совет по международным отношениям «Минский диалог» (Беларусь-Великобритания).
Публикация является частью проекта «Коронакратия:
оценка долгосрочных последствий кризиса пандемии для
международной безопасности». Проект реализуется
Советом по международным отношениям «Минский диалог» и
белорусским офисом Фонда им. Конрада Аденауэра. Содержание
публикации отражает исключительно мнение автора.
