Belarus-Ukraine Relations in 2021

 

Viktoriya Zakrevskaya

 

Main trends in the bilateral relations after May 2021

• Back in the first half of 2021, Ukraine’s policy on Belarus in a lot of ways began to copy the Western pattern: some sanctions and restrictions were imposed, and Ukraine turned down Minsk’s services in the settlement of the Donbass conflict. By that time, the countries had already made a few big steps away from the constructive bilateral agenda.
• The free trade area between Belarus and Ukraine was de facto limited and some multilateral and bilateral trade agreements were suspended.
• As the cold season started, and Ukraine sensed energy shortages, possible resumption of Belarusian electricity import — originally halted by a resolution of the Ukrainian government in May and June — became an increasingly relevant issue.
• In diplomacy, the significance of the Lublin Triangle increased for Kyiv as the main format for Ukraine to assert its strategic interests in its relationship with Belarus. The migration crisis became a vital prerequisite for this alliance.

Principal developments and processes in the relations after May 2021

1. Degradation of the bilateral relations

The detention of Raman Pratasevich dominated the agenda throughout May and June. It accelerated the imposition of the 4th package of the EU sanctions, which affected some of the key Belarusian industries, including its export of potash fertilizers, crude oil, petrochemicals, the tobacco industry, and the financial sector. The EU, the U.S., Canada, the UK, and several other countries joined in, while Ukraine gradually introduced targeted restrictions in various spheres. Nevertheless, those were enough to de facto limit the free trade area between Belarus and Ukraine and suspend some multilateral and bilateral trade agreements.

Ukrainian officials — MPs from various factions, representatives of the Foreign Ministry, participants of the Trilateral Contact Group on Donbass, and even President Volodymyr Zelensky — increasingly commented on the end of the constructive relationship with official Minsk. In Ukraine’s power discourse, Belarus pivoted from the position of a partner to that of a growing threat. For example, the Verkhovna Rada registered a draft resolution on the recognition of Aliaksandr Lukashenka as a threat to international security. However, in the end it was turned down by the committee, having failed to get enough votes. Some of the Rada members also mentioned a military threat, citing the possible deployment of Russia’s military bases in Belarus. The Ministry of Foreign Affairs recommended Ukrainian journalists, human rights activists, and civil activists to refrain from making trips to Belarus. Kyiv also confirmed that it would not be using Minsk as the platform for negotiations.

What was perhaps the most strategically dangerous signal of the degrading relationship became obvious in Ukraine’s internal political rhetoric. The Belarus issue became associated in the country’s media scene exclusively with hazards and threats to its national security. Opposing political forces employ it, along with Russia, as a “bugaboo” to launch media attacks on each other. This is becoming a new normal as military and political tensions mount between Moscow and Kyiv. Based on statements of Ukrainian officials, Belarus is no longer perceived as a regional security system actor that is isolated from Russia. This trend was especially encouraged by ambiguous statements by Belarusian officials about the prospect of recognizing Crimea as part of Russia. Kyiv refers to the likelihood of recognition as an absolute “red line”. Crossing it would completely and irrevocably derail the bilateral relationship.

In a similar vein, bilateral tensions grew amid reports about the possible interrogation of Raman Pratasevich by the Luhansk People’s Republic investigative authorities. It is not known for certain whether he was indeed interrogated. However, this possibility predictably caused a storm of negativity in the Ukrainian media space, and official Kyiv hurled warnings that Minsk “would suffer” if Pratasievich were to be interrogated.

2. Mutual restrictions

Following the Ryanair incident, both countries closed their respective airspace to each other’s aircraft. Ukraine was the first one to make the move, effectively joining the similar decision by the EU taken immediately after the incident. Minsk reciprocated. This led to a halt in direct air traffic between the two countries, which had served both literally and figuratively to reflect the significance of mutually beneficial Belarus–Ukraine engagement both for bilateral relations and for the entire region after 2014.

In late May, Ukraine imposed a temporary ban on electricity import from Belarus, which the Belarusian Energy Ministry said would not affect the country’s electricity market. Minsk, in turn, suspended deliveries of A-95 gasoline to Ukraine, which became a notable limitation for both sellers and consumers in Ukraine. Against this backdrop, the Ukrainian Cabinet said it had started working on a plan to diversify the import of oil products and petrochemicals to develop alternatives to Belarus, including the creation of its own production.

Mutual media restrictions were also conspicuous. Ukraine banned the Belarus 24 TV channel from its territory, whereas Belarus ceased the broadcasting of two Ukrainian TV channels: the public UA: Pershiy channel and Kvartal TV, which is a joint project of Kvartal 95 and 1+1 Media. Incidentally, the owner of the previously banned TV channels NewsOne, ZIK and 112, MP Taras Kozak, who is currently wanted by Ukrainian law enforcers, declared a leased apartment in Minsk.

In early July 2021, the National Security and Defence Council of Ukraine was submitted a list of 52 individuals, against whom sanctions were proposed at the initiative of the Cabinet of Ministers (Aliaksandr Lukashenka was not on the list); however, no sanctions were introduced.

• Media space

The “Big Talk with the President” (Aliaksandr Lukashenka’s news conference) that aired on the anniversary of the presidential election had significant media repercussions in Ukraine. The interview was enough to fill several days’ worth of news feeds of Ukrainian media; moreover, it provoked multiple statements by the Ukrainian Foreign Ministry and other authorities. Commenting on the Ukrainian authorities, Lukashenka said he was disappointed and highlighted a number of what he believed were strategic mistakes made by Kyiv, which compromised the security status of both countries. Specifically, he spoke about the refusal to use Minsk as a platform for negotiations on Donbass. The “Big Talk” even enabled Minsk to capture the media agenda of the bilateral relations for a while and force feed its own version of developments and processes. The statement by the Ukrainian Foreign Ministry, which was also issued on the anniversary of the presidential election in Belarus to point to the degradation of democracy in the neighbouring country, went almost unnoticed in the avalanche caused by the “Big Talk” show.

The death of Belarusian activist Vital Shyshou, the director of the Ukrainian public organization Belarusian House, who was found hanged in Kyiv, became another important story in August 2021. The memorial event near the Belarusian Embassy in Kyiv was followed later in August by the criminal case initiated by the Belarusian Investigative Committee against Shyshou’s girlfriend Bozhena Zholud, who had called for forceful resistance to Belarusian law enforcers. Ukrainian media featured explicitly politicized discussions of the uninvestigated death. In that media environment, President Zelensky instructed the Security Service of Ukraine (SBU) to ensure the safety of refugees from Belarus. At the same time, the Ukrainian media appeared to take almost no interest in the fact that the SBU later banned Radzivon Batulin, an associate of the founder of the Belarusian House in Ukraine, who was associated with the Azov Battalion, from entering Ukraine. According to the SBU, he could pose a threat to the country’s national security.

4. Border

In July, the demarcation of the entire length of the Ukraine–Belarus border was completed, except for several sections on the Dnieper and Sozh rivers. Strengthening the borders remains a security priority for both countries, yet it took a year for open borders to become those fully protected. Although the borders are open to freight and regular citizens, there is no actual freedom of travel or mutual trust in cross-border cooperation anymore. The migration crisis further increased the relevance of enhancing border security.

5. Energy and trade

The energy crisis in Ukraine last autumn became a national issue, causing Kyiv to negotiate a resumption of electricity deliveries from Belarus despite the previous ban. At the same time, public reports described the situation as non-priority negotiations with one of many exporters: Belarus was referred to as one of the possible suppliers, whose services could be contracted when other, better, options were exhausted. As a result, the Belarusian supplier cancelled the respective sales auction, thereby denying supplies.

There were also reports of forced trade with Belarus in some food categories, produce, machinery, and fertilizers. Therefore, the point that the complete termination of economic cooperation between the two countries was impossible became increasingly obvious, despite the political discourse in Ukraine.

In September, an international delegation of ENSREG experts visited the Belarusian nuclear power plant. The delegation, which included European and Ukrainian experts, lauded Belarus for its efforts. It was the only positive development in September, although it was about the overall safety of Belarus’s neighbours.

Key events and the Lublin Triangle

The relationship between Belarus and Ukraine after May 2021 therefore became a sequence of reactions by both sides to a number of key developments and processes which had the two countries step away from the constructive bilateral agenda. The following were the key developments:

• Ukraine’s National Security and Defence Council’s sanctions against Viktor Medvedchuk, Taras Kozak, and a number of businesses that Kyiv claims belong to the post-2014 ecosystem of Russian political and economic influence in Ukraine.
• The EU’s and U.S.’ sanctions against a number of Belarusian companies and individuals (specifically, the 4th and 5th sanctions packages) in the context of the Ryanair incident and the migration crisis.
• Ukraine’s refusal to use Minsk as a platform for negotiating the peace process in Donbass.
• Suspension of Belarus’s participation in the Eastern Partnership project and the EU terminating its communication with Minsk on migration and cross-border cooperation.
• Ukraine’s refusal to view Belarus as a security partner and the resulting need to strengthen border control.
• Suspension of air traffic with Belarus by the EU and Ukraine.
• Increased numbers of flights from the Middle East and the CIS to Belarus.
• Building migration crisis on Belarus’s western borders.
• Ukraine’s temporary refusal to import electricity from Belarus and Belarus’s temporary refusal to sell electricity to Ukraine.

Once the 4th package of restrictions against Belarus was adopted and the sanctions were slapped by the National Security and Defence Council of Ukraine against “Russia’s ecosystem of political and economic influence in Ukraine”, the political relationship between Ukraine and Belarus was as good as frozen. Around the same time, Belarus also suspended its participation in the EU’s Eastern Partnership program, and Ukraine completed the dismantling of Minsk as a format for resolving the Donbass conflict. Against that backdrop, Kyiv became increasingly inclined to internationalize its relations with Belarus through the development of common approaches as part of the Lublin Triangle. This shift in Ukraine’s politics obviously does not suit Minsk, as it implies that Kyiv will move even further along the EU foreign policy path and especially those EU member states with the most radical attitudes to Belarus.

Forecast

The migration crisis on Belarus’s western border has led to the further strengthening of Ukraine’s border security arrangements and the securitization of processes that previously belonged to the humanitarian sphere.

Economic engagement between Belarus and Ukraine becomes increasingly viewed in the logic of security. One example is the electricity situation: for the first time, signals were heard from Belarus that despite the tradition of assistance (the need for which Ukraine won’t recognize), the security and stability of Belarus’s power grid have become a higher-level priority.

Ukraine will try to build its relationship with Belarus (both with the authorities in Minsk and the opposition in exile) based on the multilateral Lublin Triangle format, which, according to Kyiv, will reduce reputational risks in both areas. The impact of this policy will depend on the position of Ukraine’s partners in the EU and the U.S., which may as well swing in favour of resuming at least some format of dialogue and cooperation with Belarus.

For now, however, Ukraine and its Western partners have taken a pause to see to which extent the political system in Belarus will change. The constitutional referendum and ensuing developments may form a new reference point in the relations. Until then, the logic of escalation will dominate the Kyiv–Minsk agenda, which is further exacerbated by the growing tensions between Ukraine and Russia.

 

Viktoriya Zakrevskaya

Doctoral candidate at the Taras Shevchenko National University of Kyiv; member of the Minsk Dialogue Expert Council

Виктория Закревская

 

Главные тенденции в двусторонних отношениях после мая 2021 года

• Еще в первой половине 2021 года политика Украины в отношении Беларуси во многом стала повторять западный подход: были введены некоторые санкции и ограничения, Украина отказалась от услуг Минска в урегулировании конфликта на Донбассе. К этому времени страны уже значительно отдалились от конструктивной двусторонней повестки.
• Произошло фактическое ограничение зоны свободной торговли между Беларусью и Украиной, а также приостановка действия некоторых международных и двусторонних соглашений в сфере торговли.
• Начало отопительного сезона и дефицит энергоносителей в Украине сделали вопрос возобновления импорта белорусской электроэнергии особенно актуальным. Этот импорт был приостановлен решением украинского правительства в мае-июне.
• В дипломатической плоскости для Киева росло значение «Люблинского треугольника» как основного формата обеспечения стратегических интересов Украины в отношениях с Беларусью. Критически важным для этого альянса стал миграционный кризис.

Основные события и процессы в отношениях после мая 2021 года

• Деградация двусторонних отношений

Доминирующим событием в мае-июне было задержание Романа Протасевича. Оно повлекло за собой ускорение введения 4-го пакета санкций ЕС, который затронул некоторые ключевые отрасли экономики Беларуси, включая экспорт калийных удобрений, нефти, нефтехимии, табачной промышленности, а также финансовый сектор. Евросоюз, США, Канада, Великобритания и еще ряд стран полностью присоединились к решению, а Украина постепенно ввела точечные ограничения в разных сферах. Тем не менее, это означало фактическое ограничение зоны свободной торговли Беларуси и Украины и приостановление действия некоторых международных и двусторонних соглашений в сфере торговли.

В Украине все больше стали говорить об окончании конструктивных отношений с официальным Минском: такие тезисы звучали от парламентариев из различных фракций, представителей МИД, участников ТКГ по Донбассу и даже от Владимира Зеленского. Беларусь во властном дискурсе Украины полностью переместилась из позиции партнера в позицию нарастающей угрозы. Так, например, в Верховной Раде был зарегистрирован проект постановления о признании Александра Лукашенко угрозой международной безопасности. Правда, в итоге он получил негативный вывод комитета, не собрав достаточного количества голосов. Также в Раде начали говорить об угрозе расположения реальных военных баз РФ на территории Беларуси. МИД рекомендовал украинским журналистам, правозащитникам и гражданским активистам воздержаться от поездок в Беларусь. Также Киев подтвердил отказ от использования минской переговорной площадки.

Пожалуй, самый стратегически опасный показатель деградации двусторонних отношений нашел отражение во внутриполитических дискуссиях в Украине. Тема Беларуси стала ассоциироваться в украинском информационном пространстве исключительно с рисками и угрозами национальной безопасности. Оппонирующие друг другу политические силы используют ее, как и тему России, в качестве «пугала» для информационных нападок друг на друга. Это становится новой нормальностью по мере роста военно-политической напряженности между Москвой и Киевом. Судя по заявлениям украинских официальных лиц, Беларусь ими больше не воспринимается в качестве отдельного от России субъекта региональной системы безопасности. Этому особенно способствовали неоднозначные заявления белорусских официальных лиц по поводу перспектив признания Крыма частью России. Киев называет перспективу признания абсолютной «красной линией», пересечение которой полностью и безвозвратно разрушит двусторонние отношения.

В таком же духе двусторонняя напряженность росла на фоне сообщений о возможном допросе Романа Протасевича следственными органами ЛНР. Состоялся ли такой допрос, доподлинно неизвестно. Однако в украинском медийном пространстве тема ожидаемо вызвала бурю негативных эмоций, а официальный Киев сыпал предупреждениями о том, что Минску «будет больно» в случае проведения допроса.

• Взаимные ограничения

После инцидента с рейсом Ryanair обе страны закрыли свои воздушные пространства для самолетов друг друга. Вначале это сделала Украина, которая фактически присоединилась к аналогичному решению ЕС, принятому моментально после инцидента. Минск ввел ответные ограничения. Это привело к остановке прямого авиасообщения между странами, которое и в прямом, и в символическом смыслах после 2014 года служило отражением особого значения взаимовыгодного белорусско-украинского сотрудничества как для двусторонних отношений, так и для всего региона.

В конце мая в Украине вступил в силу временный запрет на импорт электроэнергии из Беларуси, что белорусское Минэнерго оценило как нечувствительное для рынка электроэнергии страны событие. Беларусь, в свою очередь, приостанавливала поставки бензина А-95 в Украину, что было ощутимо для продавцов и потребителей в Украине. На этом фоне Кабинет министров Украины заявил о начале работы над планом диверсификации источников поставки нефтепродуктов и нефтехимии из Беларуси, вплоть до создания собственного производства.

Также заметными стали взаимные ограничительные меры в информационной сфере. Так, Украина запретила вещание телеканала «Беларусь 24», а Беларусь прекратила вещание двух украинских телеканалов: общественного телеканала «UA: Перший» и телеканала «Квартал TV» – совместного проект студии «Квартал 95» и «1+1 Media». Интересно, что разыскиваемый украинскими правоохранителями владелец ранее запрещенных телеканалов «NewsOne», «ZIK» и «112» народный депутат Тарас Козак задекларировал в Минске съемное жилье.

В начале июля 2021 года по инициативе Кабмина Украины в Совет национальной безопасности и обороны (СНБО) был подан список из 52 физических лиц, к которым предложено применить санкции (при этом в списке не было Александра Лукашенко). Однако санкции так и не были введены.

• Информационное пространство

Существенный медийный резонанс в Украине получил «Большой разговор с Президентом» (пресс-конференция Александра Лукашенко), приуроченный к годовщине президентских выборов. Событие сгенерировало не только новостные ленты украинских СМИ на несколько дней вперед, но и спровоцировало многократные заявления МИД и других органов власти Украины. В отношении украинских властей Лукашенко выразил разочарование и указал на ряд совершенных, по его мнению, стратегических ошибок, которые были допущены Киевом и привели к ухудшению безопасности обеих стран. В частности, речь шла об отказе использовать Минск как площадку для переговоров по ситуации на Донбассе. С помощью «Большого разговора» Минску на какое-то время даже удалось перехватить информационную повестку белорусско-украинских отношений и навязать свою версию событий и процессов. Заявление МИД Украины, также приуроченное к годовщине президентских выборов в Беларуси, в котором констатируется ухудшение ситуации с демократией в соседней стране, просто утонуло в информационном потоке «Большого разговора».

Еще один крупный медийный сюжет в августе 2021 года был связан со смертью белорусского активиста Виталия Шишова, который являлся директором украинской общественной организации «Белорусский дом» и был найден повешенным в Киеве. Акция памяти Шишова у белорусского посольства в Киеве имела продолжение: в конце августа Следственный комитет Беларуси возбудил уголовное дело против девушки Шишова Божены Жолудь, которая призывала к силовому сопротивлению органам правопорядка в Беларуси. СМИ в Украине в течение нескольких недель обсуждали нерасследованную смерть в очевидно политизированном ключе. На этом информационном фоне Владимир Зеленский поручил СБУ обеспечить безопасность беженцев из Беларуси. В то же время украинские СМИ практически не заинтересовал тот факт, что сама СБУ позже запретила въезд в Украину соратнику учредителя «Белорусского дома» в Украине Родиону Батулину, который был связан с полком «Азов». По данным СБУ, он мог представлять угрозу национальной безопасности страны.

• Граница

В июле была завершена демаркация украинско-белорусской границы на всей протяженности, за исключением нескольких участков на реках Днепр и Сож. Усиление границ остается приоритетом в сфере безопасности для обеих стран. При этом понадобился год для того, чтобы открытые границы превратились в полностью охраняемые. И хотя для грузов и обычных граждан границы открыты, фактической свободы передвижения и взаимного доверия в вопросах приграничного сотрудничества больше нет. Еще более актуальным вопрос усиления безопасности границы стал в связи с миграционным кризисом.

• Энергетика и торговля

Осенью одной из центральных тем стал энергетический кризис в Украине, в результате которого Киев был вынужден вести переговоры о возобновлении поставок электроэнергии из Беларуси, несмотря на ранее введенный запрет на соответствующие поставки. При этом, в публичной плоскости ситуация подавалась в Украине как ведение неприоритетных переговоров по остаточному принципу: Беларусь называлась одним из возможных поставщиков, к услугам которого прибегают по остаточному принципу. В итоге компания-поставщик из Беларуси отменила соответствующий аукцион на продажу, тем самым отказав в поставках.

Также появлялись сообщения о вынужденном ведении торговли с Беларусью по категориям продукции питания, сельского хозяйства, техники и удобрений. Таким образом, аргумент о невозможности прекращения экономического сотрудничества между странами становился очевидным несмотря на политический дискурс в Украине.

В сентябре состоялся визит международной делегации экспертов ENSREG на белорусскую АЭС. В делегацию входили европейские и украинские эксперты, работа белорусской стороны получила позитивную оценку. В сентябре это было единственное позитивное событие, хотя и касалось вопросов общей безопасности стран-соседей Беларуси.

Ключевые события и «Люблинский треугольник»

Таким образом, отношения Беларуси и Украины после мая 2021 года представляли собой последовательность реакций обеих сторон на ряд ключевых событий и процессов, которые отдалили страны от конструктивной двусторонней повестки. Ключевыми можно назвать следующие события:

• Санкции Совета национальной безопасности и обороны (СНБО) Украины в отношении Виктора Медведчука, Тараса Козака и ряда предприятий, которые, как утверждают в Киеве, принадлежат к экосистеме политико-экономического влияния РФ в Украине, сложившейся после 2014 года.
• Санкции ЕС и США в отношении ряда белорусских предприятий и физических лиц (в частности, 4-й и 5-й пакеты санкций) в контексте инцидента с самолетом Ryanair и миграционного кризиса.
• Отказ Украины использовать Минск как площадку для переговоров по мирному процессу на Донбассе.
• Приостановка Беларусью участия в «Восточном партнерстве» и прекращение Евросоюзом коммуникации с Минском по вопросам миграции и трансграничного сотрудничества.
• Отказ Украины рассматривать Беларусь как партнера по вопросам безопасности, и вытекающая из этого необходимость усиливать контроль на границе.
•  Прекращение Евросоюзом и Украиной авиасообщения с Беларусью.
• Увеличение рейсов в Беларусь из стран Ближнего Востока и СНГ.
• Нарастание миграционного кризиса на западных границах Беларуси.
• Временный отказ Украины импортировать электроэнергию из Беларуси и временный отказ Беларуси продавать электроэнергию Украине.

Уже после введения 4-го пакета санкций против Беларуси, а также принятия санкций СНБО Украины против «экосистемы политико-экономического влияния России в Украине», украинско-белорусские отношения в политической сфере были фактически приостановлены. Примерно в это же время Беларусь также заморозила участие в программе ЕС «Восточное партнерство», а Украина завершила демонтаж «Минска» как формата разрешения конфликта на Донбассе. На таком фоне Киев стал все больше склоняться к интернационализации своих отношений с Беларусью через выработку общих подходов в рамках «Люблинского треугольника». Очевидно, что такой сдвиг в политике Украины не может устраивать Минск, так как он подразумевает еще большее движение Киева во внешнеполитическом фарватере ЕС и особенно стран-членов ЕС, наиболее радикально настроенных в отношении Беларуси.

Прогноз

Миграционный кризис на западных границах Беларуси приводит к еще большему усилению безопасности границ Украины и секьюритизации процессов, которые ранее относились к гуманитарной сфере.

В логике безопасности начинает рассматриваться и сфера экономического сотрудничества Беларуси и Украины. Пример тому – ситуация с электроэнергией: из Беларуси впервые послышались сигналы о том, что несмотря на традиции помощи (необходимость которой отказывается признать Украина), вопрос безопасности и стабильности электросетей Беларуси становится более приоритетным.

Украина будет пытаться строить отношения с Беларусью (как с властью в Минске, так и с оппозиционерами в изгнании) на базе многостороннего формата «Люблинского треугольника», что, по мнению Киева, позволит сократить репутационные риски в обоих направлениях. Результат такой политики будет зависеть от конъюнктуры позиции партнеров Украины в ЕС и США, которая вполне может качнуться в сторону возобновления какого-то формата диалога и сотрудничества с Беларусью.

Однако пока Украина и западные партнеры находятся в ожидании того, как изменится политическая система в Беларуси. Конституционный референдум и события, которые за ним последуют, могут стать новой точкой отсчета в отношениях. До этого момента между Киевом и Минском будет доминировать логика эскалации, которая дополнительно усугубляется растущей напряженностью между Украиной и Россией.

 

Виктория Закревская

Докторант Киевского национального университета им. Тараса Шевченко; член Экспертного совета «Минского диалога»