ОБСЕ балансирует на грани смерти

Евгений Прейгерман

5-6 декабря в столице Мальты, Валлетте, прошел 31-й СМИД ОБСЕ. Так в жаргоне Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе называется ее главное ежегодное мероприятие – заседание Совета министров иностранных дел. Традиционно в конце каждого года главы внешнеполитических ведомств из 57 государств-членов ОБСЕ встречаются на территории председательствующей в текущем году страны, чтобы подвести итоги годовой работы, наметить планы на будущее и принять соответствующие решения. В принципе, это единственная традиция, которая все еще неизменно соблюдается в рамках ОБСЕ, самой крупной в мире региональной организации по вопросам безопасности, которая объединяет страны из Европы, Центральной Азии и Северной Америки с суммарным населением более 1 миллиарда человек.

Тотальный кризис безопасности, основанной на сотрудничестве

В последние несколько лет ОБСЕ находится в тотальном и, как иногда кажется, беспросветном кризисе. Эта организация стала наследницей легендарного Хельсинского процесса и возникшего на его платформе Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). С окончанием Холодной войны Парижская хартия для новой Европы провозгласила в ноябре 1990 года «новую эру демократии, мира и единства». Подписавшие ее главы государств и правительств заявили, что «эра конфронтации и разделения Европы закончилась» и что впредь их «отношения будут основаны на уважении и сотрудничестве». Это стало документальным отражением новой концепции безопасности, основанной не на взаимном сдерживании, а на сотрудничестве.

Расцвет дипломатии начала 1990-х годов сделал возможным и трансформацию СБСЕ в ОБСЕ. То есть на базе многосоставного дипломатического процесса возникла международная организация, призванная обустроить европейскую безопасность на принципиально новых принципах и подходах. К слову, именно Парижская хартия дала старт и ежегодному заседанию Совета министров иностранных дел по вопросам континентальной безопасности.

Четверть века после фанфар вокруг Парижской хартии и пять десятилетий после подписания исторического Хельсинского заключительного акта 1975 года от оптимизма по поводу основанной на сотрудничестве европейской безопасности не осталось практически никаких следов.

ОБСЕ не просто в тотальном кризисе, но и, как кажется, в каком-то историческом тупике. Последние лет 10 каждый новый СМИД констатирует все более углубляющийся разлад как всей системы европейской безопасности, так и ОБСЕ как главного институционального выражения этой системы. Организация все больше напоминает ходячего мертвеца, особенно после начала российско-украинской войны. Показательно, что в последние годы на СМИД не удается принять никаких субстантивных документов. Также показательно, что с сентября этого года ОБСЕ функционировало без полноценного руководства Секретариата и специализированных органов.

Уже более пяти лет перед каждым очередным заседанием СМИД на волоске держится и в целом будущее организации. Для ее базового функционирования, как минимум, необходимо найти консенсус среди всех 57 участвующих стран по нескольким организационным вопросам.

Во-первых, об утверждении государства-председателя на последующий год (а желательно на два года вперед, так как традиционно планомерное развитие организации обеспечивалось через так называемую «тройку», включающую прошлое, действующее и будущее государства-председателей). Во-вторых, о назначении ключевого должностного лица – Генерального секретаря. В-третьих, о выборе глав тематических институтов: руководителя бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), верховного комиссара по делам национальных меньшинств и представителя по вопросам свободы СМИ. В-четвертых, об утверждении единого бюджета организации.

Так как решения в рамках ОБСЕ принимаются консенсусом, то достаточно одному государству отказаться ставить подпись под какой-то договоренностью – и она не может быть одобрена. Как подчеркнул в своем выступлении в Валлетте министр иностранных дел России Сергей Лавров, «ОБСЕ существует, пока существует консенсус, пока у каждого государства есть гарантии учета его интересов. Сейчас ни консенсуса, ни гарантий не осталось».

Сохранить нельзя уничтожить

В том же выступлении глава российской дипломатии назвал ОБСЕ в имеющемся виде «бессмысленной»: «Не осталось ни одной сферы, где ОБСЕ могла бы сыграть хоть какую-то мало-мальски полезную роль в поиске ответов на прямые вопросы в рамках своего круга ведения». Министры из других стран-членов были менее категоричны в своих высказываниях, однако в содержательном смысле большинство их тезисов на пленарном заседании сводились к той же мысли.

Вместе с тем примечательно, что одновременно из уст практически всех руководителей национальных делегаций и представителей Секретариата ОБСЕ на СМИД в Мальте звучал и противоположный тезис о необходимости сохранить организацию. Тот же Лавров на отдельной пресс-конференции сказал, что пока Москва не знает, как быть с участием в организации.

А сам факт, что Россия пока формально не выходит из нее также свидетельствует о том, что российская дипломатия понимает все еще сохраняющуюся ценность ОБСЕ.

Мысль об уникальной ценности организации как единственного механизма для инклюзивного диалога по всему спектру вопросов европейской безопасности кочевала из выступления в выступление в Валлетте. Очень многие выступающие говорили о критической важности продолжать такой диалог даже в самые сложные периоды. Можно, конечно, сказать, что, к сожалению, на практике и в реальных делах стремление сохранить ОБСЕ со стороны правительств участвующих государств не обнаруживается. Однако все же СМИД в Мальте в итоге смог найти консенсус по поводу назначения ключевых должностных лиц. И это уже само собой в имеющихся условиях является достижением и отражением хотя бы минимального общего желания сохранить организацию.

Новым генеральным секретарем ОБСЕ становится экс-глава МИД Турции Феридун Синирлиоглу. Учитывая заметно возросшие в последнее время возможности и устремления турецкой дипломатии, это назначение не удивительно. Более того, оно дает небольшую дополнительную надежду, что конструктивная внешнеполитическая энергия Анкары сможет сыграть позитивную роль и для ОБСЕ.

Также удалось заполнить вакансии руководителей тематических институтов. Так, на должность директора бюро по демократическим институтам и правам человека утверждена Мария Телалян из Греции. Верховным комиссаром ОБСЕ по делам национальных меньшинств стал Кристоф Камп из Нидерландов, а представителем организации по вопросам свободы СМИ – Ян Браату из Норвегии.

Действующим председателем ОБСЕ будет министр иностранных дел Финляндии. Это в какой-то степени случайное стечение обстоятельств, так как соответствующее решение было принято еще на СМИД в декабре 2021 года, когда Финляндия являлась нейтральным государством и более позитивно воспринималась Россией. Задумка заключалась в том, что в год 50-летия подписания Хельсинского заключительного акта финское председательство сможет дополнительно подчеркнуть важность возврата к концепции безопасности, основанной на сотрудничестве. С конца 2021 года в европейской безопасности утекло слишком много воды. Однако то решение осталось в силе и подарило ОБСЕ, как минимум, еще один год более-менее полноценной жизни, с точки зрения работы ее основных институтов.

Реальная политическая воля и исторические дилеммы

Как ОБСЕ будет жить в юбилейный для нее год Хельсинских договоренностей и есть ли у нее будущее за пределами 2025 года, покажет время. А вернее – реальная воля государств-членов на практике продемонстрировать стратегическую зрелость и политическую волю превратить декларации о важности инклюзивной безопасности в дипломатическую реальность.

При этом, честно говоря, перспективы выживания ОБСЕ вызывают пока не самые оптимистичные ожидания. Ее случай представляется более сложным, чем даже ООН. Как мы предлагали недавно, ООН, чтобы самосохраниться и остаться ключевым элементом мировой безопасности в период повышенной турбулентности в мировых делах, необходимо вернуться к «заводским настройкам».

В случае же ОБСЕ это сделать невозможно, так как системная проблема в ее работе была заложена уже в самих «заводских настройках».

Например, уже в самом «Хельсинском декалоге», принятом в 1975 году, заложена непреодолимая дилемма: он одновременно провозглашает принцип территориальной целостности государств и право народов на самоопределение. В последние десятилетия так же остро встала другая дилемма, которая фактически является первопричиной войны между Россией и Украиной. Она сводится к непреодолимому противоречию между принципом неделимой безопасности и правом государств самим выбирать альянсы и способы обеспечивать собственную безопасность. В этом смысле совершенно не прав высокопоставленный представитель ЕС, который в своем заключительном слове на СМИД заявил, что «кризис, с которым мы столкнулись, не свидетельствует ни о недостатках правил или принципов европейской системы безопасности, ни о провале ОБСЕ».

Сохранить ОБСЕ можно будет лишь в том случае, если дипломаты и эксперты выработают какие-то прорывные и инновационные подходы, чтобы избавиться от бремени названных дилемм. Если это в принципе будет возможно, то ОБСЕ не просто сохранится, но и переродится в новый символ и опору европейской безопасности. А авторы таких новых подходов и принципов должны будут получить все Нобелевские премии мира.

Евгений Прейгерман

Директор Совета по международным отношениям «Минский диалог»