Шведская эпопея с НАТО

Евгений Прейгерман

Уже более двадцати месяцев продолжается эпопея со вступлением Швеции в НАТО. Когда 23 января 2024 года заявку этого скандинавского государства наконец ратифицировал парламент Турции, многим казалось, что затянувшийся процесс его присоединения к Североатлантическому альянсу успешно завершен. Однако теперь вопрос упирается в отсутствие ратификации со стороны Венгрии.

Быстрые исторические решения

Решение об окончательном отказе от наследия нейтралитета в Стокгольме приняли вскоре после начала войны в Украине. В марта 2022 года шведское правительство начало консультации с представленными в Риксдаге (однопалатном парламенте) политическими партиями. По их итогам 13 мая МИД опубликовал 50-страничный доклад «Ухудшение среды безопасности – последствия для Швеции». Главный его вывод однозначно указывал на дальнейшие намерения: «Членство Швеции в НАТО повысило бы порог начала военных конфликтов и, таким образом, обеспечило бы эффект сдерживания в Северной Европе. Если бы и Швеция, и Финляндия стали членами НАТО, все страны Северной Европы и Балтии были бы охвачены обязательствами коллективной обороны». И уже 16 мая Стокгольм решил запустить процедуру вступления в Альянс, одновременно с Финляндией.

Большинство стран-членов НАТО, включая ключевых акторов в регионе Балтийского моря – США и Великобританию, моментально выразили поддержку Швеции и Финляндии.

Было объявлено, что их прием пройдет по ускоренной процедуре и что от них не будут требовать так называемого Плана действия по членству (ПДЧ). Однако обе страны сразу же столкнулись с неожиданной проблемой. В отличие от большинства союзников, Турция и Венгрия заявили, что имеют к Стокгольму и Хельсинки серьезные вопросы, без решения которых не согласятся дать зеленый свет их присоединению к НАТО.

Первую скрипку в этой паре играла именно Турция, которая сразу же сформулировала принципиальные претензии к претендентам на место в Альянсе. Во-первых, в Анкаре заявили о невозможности союзнических отношений со странами, вводящими против Турции санкции. Речь шла о фактическом эмбарго на поставки вооружений, принятом Швецией и Финляндией в 2019 году. Во-вторых, потребовали прекратить поддержку организаций, признанных Турцией террористическими. Как выразился президент Эрдоган, некоторые североевропейские страны стали «гостевыми домами» для террористов.

Есть у заявки начало, нет у заявки конца?

На основании этих претензий между странами начались интенсивные переговоры на различных политических уровнях, активную роль в которых играл Вашингтон, заинтересованный в быстром разрешении ситуации. В результате на мадридском саммите НАТО в июне 2022 года был подписан трехсторонний меморандум. Стокгольм и Хельсинки взяли на себя обязательства удовлетворить условия Анкары, в том числе путем некоторых законодательных изменений.

Венгрия при этом публично не выдвигала конкретных требований (за исключением общего недовольства постоянной критикой со стороны Швеции и Финляндии по поводу качества венгерской демократии), но и не спешила ратифицировать протоколы о присоединении Финляндии и Швеции к Альянсу. Хотя венгерские официальные лица делали многочисленные заявления о том, что не будут противиться расширению. Так и произошло в случае Финляндии. Парламент Венгрии одобрил ее заявку в конце марта 2023 года, за несколько дней до аналогичного решения турецких законодателей.

А вот Стокгольму открывать двери в НАТО ни Будапешт, ни Анкара не спешили, так как вопросов к его политике у них с самого начала было больше. К тому же, пока шведские дипломаты пытались договориться с турецкими коллегами, в самой Швеции все чаще стали происходить антиисламские акции, в том числе публичные сожжения Корана. Правительство страны осуждало эти акции, но ничего не могло сделать, чтобы предотвратить их. Разумеется, такие события не способствовали позитивному рассмотрению шведской заявки турецкими властями. Кроме того, чем дольше процесс затягивался, тем больше он обрастал дополнительными обусловленностями. Например, в какой-то момент появилась увязка с желанием Анкары осуществить сделку по покупке американских истребителей F-16, которая была заблокирована Вашингтоном.

По сути, сами американци и спровоцировали увязку шведского вопроса с темой F-16 постоянной политизацией разрешений на экспорт высокотехнологичной военной техники.

Судя по всему, уступка со стороны администрации Байдена и положительное решение по F-16 в итоге и привели к тому, что Турция завершила необходимые внутригосударственные процедуры для ратификации протокола о присоединении Швеции к НАТО. Многие ожидали, что примеру Анкары моментально последует Будапешт, однако этого пока не произошло. Голосование в парламенте Венгрии по шведской заявке должно было состояться на внеочередной сессии 5 февраля, но в итоге правящая партия «Фидеш» его сорвала. Спикер венгерского парламента подчеркнул, что между его страной и Швецией нет достаточного уровня доверия, которое критически необходимо для военно-политических союзников. По его словам, от Швеции в Будапеште ожидают «немного уважения» и доказательств, что она «воспринимает Венгрию всерьез». Всего этого, как считают венгерские власти, можно было бы добиться, если бы шведский премьер-министр принял приглашение Виктора Орбана посетить Будапешт и обстоятельно обсудить двусторонние отношения.

Зачем НАТО Швеции?

Можно уверенно прогнозировать, что развязка эпопеи уже близка. На вашингтонском саммите в июле этого года Североатлантический альянс отметит свое 75-летие уже в составе 32 государств-членов. НАТО впервые охватит всю Северную Европу и превратит Балтику фактически в свое внутреннее море. Реальное значение этих стратегических изменений для всей Европы еще предстоит осознать. Пока же зададимся более точечным вопросом: как объяснить, что Швеция так быстро решила отказаться от двухсотлетней истории нейтралитета и политики неприсоединения к военным блокам?

Уже упомянутый доклад шведского МИД дает прямой и понятный ответ на этот вопрос: произошло существенное ухудшение международной среды в балтийском регионе, и Стокгольм посчитал, что надежнее всего безопасность королевства в новых геополитических реалиях будет обеспечивать присоединение к системе коллективной безопасности. Однако со стороны это решение может показаться импульсивным и чрезмерно скороспелым.

Прежде всего, политика нейтралитета и внеблоковости не подводила Швецию и в куда более опасных условиях, в том числе в годы Второй мировой войны. А обычно, как показывают исследования, государства не отказываются от этой политики, если она не приводила к негативному «формирующему опыту». Более того, за два столетия нейтралитет и внеблоковость стали своего рода визитной карточкой Швеции, важной частью ее самоидентичности и международного имиджа. Благодаря этому имиджу Стокгольм во внешней политике мог позволить себе намного более активную и заметную в мире роль, чем если бы не был нейтральным. Миротворческие и посреднические миссии в различных частях планеты и претензии на статус непредвзятого морального лидера Швеция могла конвертировать далеко не только в символические выгоды.

Все это, безусловно, справедливо. Потому, подчеркнем еще раз, такое стремительное движение Стокгольма в сторону Североатлантического альянса может выглядеть странным для плохо знакомых с этой страной наблюдателей. Тем более, что в апреле-мае 2022 года, то есть накануне решения о вступлении в НАТО, лишь чуть более половины шведов поддерживали эту опцию (для сравнения: в Финляндии поддержка в то время подскочила до 76%).

Однако для понимания действий и мышления Стокгольма недостаточно общелогических аргументов и анализа динамики общественного мнения – нужно знать шведское общество изнутри. Действительно, с одной стороны, многие десятилетия политики нейтралитета сказались на формировании общественной идентичности, ценностных и культурных особенностей.

С другой же стороны, он нейтральный опыт Швеции так и не нейтрализовал глубоко засевшие в обществе опасения и исторические страхи по поводу угрозы с востока.

Знаменитая шведская фраза «русские идут» («ryssarna kommer») звучала как шутка в 1990-х и начале 2000-х, однако всегда выдавала что-то коллективно бессознательное. Как и частые упоминания, что от города Карлскруна, базы шведского военно-морского флота, ближе до Калининграда, чем до Стокгольма, указывают на особенности пространственного восприятия уязвимости.

Более того, внимательное изучение опыта шведского нейтралитета дает достаточные основания поставить под вопрос его непрерывность и последовательность, по крайней мере в ХХ веке. Например, в годы Второй мировой войны Стокгольм пошел на откровенные нарушения норм и законов нейтралитета, разрешая вначале нацистской Германии транзит военнослужащих и вооружений по своей территории, а затем предоставляя воздушное пространство ВВС Великобритании для ударов по немецким объектам. В годы Холодной войны подобных откровенных нарушений Швеция не допускала, однако непублично она развила такой уровень сотрудничества и технической совместимости с Альянсом, что в коридорах НАТО ее называли «16-м членом» (при 15-ти официальных).

Если бы не более жесткие геополитические обстоятельства Финляндии, которая в период биполярного противостояния не имела разумных альтернатив нейтралитету, возможно, Стокгольм уже тогда стал бы полноценным членом Альянса. Но, чтобы не ставить Хельсинки в еще более сложное положение и тем самым не ухудшать ситуацию на севере Европы, шведы оставались формально нейтральными. То есть для них давно существовала обоснованная связка собственной политики в области безопасности с политикой Хельсинки. Естественно, что и сейчас решения о вступлении в НАТО эти две страны принимали в плотной координации. И так как особенно настойчиво в сторону Альянса в 2022 году начала смотреть именно Финляндия, внеблоковость еще больше теряла для Швеции смысл. К слову, и более существенное большинство в шведском обществе высказывалось за присоединение к НАТО, если это подразумевало совместный процесс с Хельсинки, а не в одиночку.

Также добавим, что активная эрозия нейтрального наследства в шведской политике и стратегической мысли происходила как минимум с 1995 года, когда королевство стало членом Евросоюза.

Положения, регулирующие общую внешнюю политику и политику в области безопасности ЕС (особенно статья 42.7 современного Договора о Европейском союзе), несовместимы с классическими нормами нейтралитета. Поэтому уже три десятилетия назад шведский нейтралитет сменился политикой неприсоединения к военным блокам, а сотрудничество с НАТО после этого лишь усилилось.

Все эти обстоятельства подталкивают к выводу, что на самом деле эпопея со вступлением Стокгольма в НАТО началась не в 2022 году, а на несколько десятилетий раньше. И если так, то ожидаемое положительное решение Венгрии ознаменует для Швеции и всего балтийского региона завершение не двухлетнего переговорного процесса, а долгого исторического цикла.

Евгений Прейгерман

Директор Совета по международным отношениям «Минский диалог»