1. Конфликт на востоке Украины развивается на опасном международном фоне: существовавшая последние десятилетия европейская система международных отношений и безопасности находится в состоянии повышенной турбулентности, что автоматически придает конфликту не локальный, а системный характер. Любые сценарии развития ситуации на Донбассе, таким образом, ложатся на системную неопределенность по поводу настоящего и будущего архитектуры европейской безопасности.
Достижения и неудачи Минских соглашений
2. Итоги выполнения Минских соглашений сложно охарактеризовать однозначно: войны стало меньше, но и мир не установлен. Главное достижение в том, что удалось значительно снизить интенсивность боевых действий (в частности, почти полностью остановлено использование систем залпового огня), благодаря чему существенно сократилось количество жертв.
3. Дебальцево стало родовой травмой Минских соглашений, которая сразу же подорвала и без того слабое доверие сторон к намерениям друг друга.
4. Год спустя минской встречи в Нормандском формате полностью выполнен лишь один пункт из тринадцати, предусмотренных Комплексом мер по выполнению Минских соглашений. Это пункт 13 (интенсификация деятельности Трехсторонней Контактной группы). Частично выполнены пункты 1 (прекращение огня), 2 (отвод тяжелых вооружений), 3 (обеспечение мониторинга и верификации режима прекращения огня и отвода тяжелых вооружений со стороны ОБСЕ), 4 (диалог о модальности проведения местных выборов и о будущем режиме в отдельных районах Донецкой и Луганской областей) и 6 (освобождение и обмен всех заложников и незаконно удерживаемых лиц). Можно отметить и небольшие улучшения условий предоставления гуманитарной помощи, а также с инфраструктурой (железнодорожный транспорт и электричество). Режим прекращения огня имеет качелеобразный характер (в сентябре-октябре 2015 года наблюдалось почти полное прекращение).
5. Одно из достижений Минского процесса в том, что удалось запустить переговорные форматы разных уровней и интенсивности. Диалог осложнен многими факторами и не всегда продуктивен. Однако он идет, обнаруживаются точки соприкосновения, все больше совпадает констатация проблемного поля.
Уроки и предстоящие вызовы
6. Минский процесс вступил в решающую стадию. Прогресс в выполнении пунктов Комплекса мер в 2016 году может открыть перспективу урегулирования конфликта. В противном случае конфликт ожидает какой-то вариант “заморозки”. При этом мало оснований прогнозировать, что “заморозка” пойдет по сценарию одного из существующих постсоветских территориальных конфликтов. Внутренние и региональные обстоятельства слишком отличаются.
7. Поэтому официальные и экспертные дискуссии должны концентрироваться не на вариантах “заморозки”, а на необходимости полного прекращения огня в краткосрочной перспективе.
8. Сегодня стороны конфликта эмоционально и психологически не готовы к примирению. Поэтому форсировать процесс выполнения Минска-2 нельзя, это может лишь навредить процессу. При этом и затягивание ведет конфликт к неизвестной форме “заморозки”, что повышает многочисленные человеческие, политические и региональные риски. В частности, “заморозка” будет означать неизбежную социально-экономическую деградацию в зоне конфликта и в более широком региональном контексте.
9. В случае “заморозки” конфликта также возникает фундаментальный вопрос о будущем отношений России и Запада, которые сегодня развиваются в санкционной логике и зависят от выполнения Минских соглашений. От этих отношений, в свою очередь, зависит будущее европейской системы безопасности.
10. Главный вызов для урегулирования конфликта на Донбассе – отсутствие модели компромисса и политической воли сторон. Формат же мирных переговоров и состав их участников являются второстепенными производными проблемами.
11. При наличии реальной политической воли и прогресса в выполнении военной части Комплекса мер необходима выработка дорожной карты для выполнения остальных пунктов соглашений. При этом может понадобиться новый вариант политической части соглашений, так как политическая часть Минска-2 выглядит тупиковой.
12. Важно вернуться к системе дедлайнов в рамках детально согласованной пошаговой стратегии имплементации, так как без дедлайнов стороны склонны затягивать процесс, считая, что время работает на них.
13. Самые сложные пункты Минска-2 касаются конституционной реформы в Украине и реинтеграции (в любом варианте) территорий самопровозглашенных республик в социально-экономическое и политическое пространство Украины. Один из практических вопросов, которые пока остаются за рамками официальных и экспертных переговоров, касается будущего самопровозглашенных ДНР и ЛНР в случае имплементации Комплекса мер.
14. В зоне конфликта действуют различные, часто плохо контролируемые, силы. Однако прошедший год показал, что при наличии политической воли влияние этого фактора на выполнение договоренностей можно минимизировать.
В поисках устойчивой модели региональной безопасности
15. Понимая необходимость деэскалации региональной напряженности, ведущие акторы пока не демонстрируют готовность к серьезной дискуссии о новой архитектуре безопасности в Европе. Глобальная и региональная системы безопасности накапливают дефекты, и точка бифуркации пока не достигнута. Сегодня сложно сказать, где именно эта точка, после которой “перезагрузка” системы безопасности станет общим приоритетом.
16. Однако это не делает задачу выработки параметров новой общеевропейской системы безопасности и международных отношений менее актуальной, особенно на экспертном уровне.
17. Локально новую систему безопасности в Восточной Европе построить нельзя, она может быть только частью общеевропейской системы. В этом отношении председательство Германии в ОБСЕ станет своего рода индикатором горизонта повестки дня на ближайшие годы.
18. Плохо осознанная проблема заключается в том, что у глобальных и региональных игроков существует уверенность, что в ядерную эпоху масштабный военный конфликт невозможен.
19. На фоне геополитических противоречий на европейско-евразийском пространстве в последние годы почти полностью утрачены межгосударственные и экспертные площадки для предупреждения и деэскалации конфликтов, а также для поиска системных решений в области международных отношений. В ходе кризиса в Украине Беларусь продемонстрировала свой потенциал быть одной из таких площадок в Восточной Европе. Это стало возможным благодаря нескольким факторам: суверенной нейтральной позиции Минска в конфликте; эксклюзивному знанию руководства Беларуси контекста конфликта, а также специфики действий его участников; зависимости безопасности и экономики Беларуси от региональной стабильности.
20. В интересах Востока и Запада иметь такую нейтральную площадку. При этом ситуация требует большей политической и экспертной активности от самого Минска.
